A LEGITIMIDADE

Os pressupostos processuais são as condição de que depende o exercicio dos direitos e dos poderes no âmbito do processo.
A pretericao de qualquer dos pressupostos processuais obsta ao prosseguimento do processo, nos termos previstos no art.89 do CPTA determinando a absolvicao da Instânciaa ou a remessa para outro Tribunal.
O CPTA nao trata cada um dos pressupostos processuais especificamente,limita-se a enunciar as regras especificas relativa a legitimidade processual decorrendo os demais das normas constantes do ETAF ou do CPC . O tratamento autonomo da legitimidade processual no CPTA decoorre das especificidades que o contencioso administrativo apresenta a diversos niveis.

A legitimidade processual é o pressuposto processual pelo qual a lei selecciona os sujeitos de cada lide judicial, e devendo ser aferido nos termos em que o autor delineou o respectivo interesse directo e pessoal em impugnar o acto, sendo a sua ocorrência independente da existência real dos factos constitutivos do interesse processual.
A legitimidade activa-o autor parte legitima quando alegue ser parte na relacao material controvertida.( art.9 CPTA). O art. 9º CPTA distingue entre uma legitimidade para a defesa de interesses próprios, que tem lugar sempre que o sujeito alegue ser parte numa qualquer relação administrativa material controvertida, e uma outra legitimidade que cabe a todos os indivíduos, pessoas colectivas, autarquias locais e MP, “independentemente de terem interesse directo na demanda” (art. 9/2 CPTA) para a tutela objectiva dos bens e valores da ordem jurídica, defendendo a legalidade e o interesse público.

Legitimidade passiva- tem legitimidade passiva a outra parte na relacao material controvertidae, quando for o caso disso as pessoas ou entidades titulares dos interesses contrapostos aos do autor.( art.10 CPTA). Uma concepção de legitimidade, à luz do contencioso administrativo, é aquela que visa conciliar duas relações, uma de cariz material substantivo, e outra de cariz processual, fazendo com que os participantes no recurso sejam os sujeitos efectivos da relação material. Segundo o Prof. Antunes Varela, “ ser parte legítima na acção é ter o poder de dirigir a pretensão deduzida em juízo ou a defesa contra ela oponível. A parte terá legitimidade como autor, se for ela quem juridicamente pode fazer valer a pretensão em face do demandado, admitindo que a pretensão exista, e terá legitimidade como réu, se for a pessoa que juridicamente pode opor-se à procedência da pretensão.
Questão que tem sido debatida pela Doutrina e que está intrinsecamente ligada com o presente tema que nos ocupa, prende-se com a interpretação do art. 57ºCPTA quando se refere aos contra- interessados. Nos termos do preceituado artigo, para além da entidade autora do acto impugnado, são obrigatoriamente demandados os “ contra- interessados a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”. A intervenção processual dos contra - interessados sempre foi entendida como sendo uma decorrência do princípio do contraditório e da igualdade das partes uma vez que, sempre que possa haver contra - interessados num processo trilateral( com três partes principais), aqueles devem ter os mesmos direitos e deveres processuais iguais aos da entidade demandada, nomeadamente o direito de contestar, de recorrer e um dever de boa fé processual. Se na acção administrativa comum, os contra- interessados são chamados ao processo conforme a regra geral do art. 10º/1CPTA :” Cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”, na acção administrativa especial o legislador veio dar maior densidade ao conceito de legitimidade passiva dos contra - interessados. É curioso compararmos o conceito de contra - interessados que vigorava na LPTA( Lei de processo nos tribunais administrativos), como “ aqueles a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar”, com o actual, após a reforma do contencioso administrativo, previsto da seguinte forma: aqueles que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”.
Na esteira do Professor Vasco Pereira da Silva, o CPTA, ao considerar que, nos processos de impugnação, os sujeitos das relações multilaterais, com interesses coincidentes com os da autoridade autora do acto administrativo, são obrigatoriamente chamados a intervir no processo, está a abrir o contencioso administrativo à protecção desses direitos impropriamente chamados de “ terceiros”. Ora, as relações administrativas multilaterais presentes no Direito Administrativo implicam a revalorização da posição dos “ impropriamente chamados terceiros”, no âmbito do contencioso administrativo. Ao referir-se aos “contra - interessados” e a não definir de forma clara qual o seu papel no processo, o legislador relega tal intervenção para o lado passivo. O autor manifesta, assim, o seu desagrado pela ausência de tratamento, da posição dos “impropriamente chamados terceiros”, para além de não existir, ao nível dos processos de impugnação, uma regulação mais detalhada da sua participação. Parece-me que, actualmente, a redacção do art. 57ºCPTA traz consigo um novo problema de legitimidade processual, que não é de todo despiciendo e que, a meu ver, carece de ser devidamente concretizado pelo legislador.

O CPTA refere-se à legitimidade processual, designadamente no art. 55º/1,
alínea a), onde prevê que tem legitimidade para impugnar um acto administrativo “quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos; alínea b) o Ministério Público; alínea c) pessoas colectivas públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender; alínea d) órgãos administrativos, relativamente a actos praticados por outros órgãos da mesma pessoa colectiva; alínea e) Presidentes de órgãos colegiais, em relação a actos praticados pelo respectivo órgão, bem como outras autoridades, em defesa da legalidade administrativa, nos casos previstos na lei. Uma concepção de legitimidade, à luz do contencioso administrativo, é aquela que visa conciliar duas relações, uma de cariz material substantivo, e outra de cariz processual, fazendo com que os participantes no recurso sejam os sujeitos efectivos da relação material. Segundo o Prof. Antunes Varela, “ ser parte legítima na acção é ter o poder de dirigir a pretensão deduzida em juízo ou a defesa contra ela oponível. A parte terá legitimidade como autor, se for ela quem juridicamente pode fazer valer a pretensão em face do demandado, admitindo que a pretensão exista, e terá legitimidade como réu, se for a pessoa que juridicamente pode opor-se à procedência da pretensão.
do art. 57ºCPTA quando se refere aos contra- interessados. Nos termos do preceituado artigo, para além da entidade autora do acto impugnado, são obrigatoriamente demandados os “ contra- interessados a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”. A intervenção processual dos contra - interessados sempre foi entendida como sendo uma decorrência do princípio do contraditório e da igualdade das partes uma vez que, sempre que possa haver contra - interessados num processo trilateral( com três partes principais), aqueles devem ter os mesmos direitos e deveres processuais iguais aos da entidade demandada, nomeadamente o direito de contestar, de recorrer e um dever de boa fé processual. Se na acção administrativa comum, os contra- interessados são chamados ao processo conforme a regra geral do art. 10º/1CPTA :” Cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”, na acção administrativa especial o legislador veio dar maior densidade ao conceito de legitimidade passiva dos contra - interessados. É curioso compararmos o conceito de contra - interessados que vigorava na LPTA( Lei de processo nos tribunais administrativos), como “ aqueles a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar”, com o actual, após a reforma do contencioso administrativo, previsto da seguinte forma: aqueles que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”.
Na esteira do Professor Vasco Pereira da Silva, o CPTA, ao considerar que, nos processos de impugnação, os sujeitos das relações multilaterais, com interesses coincidentes com os da autoridade autora do acto administrativo, são obrigatoriamente chamados a intervir no processo, está a abrir o contencioso administrativo à protecção desses direitos impropriamente chamados de “ terceiros”. Ora, as relações administrativas multilaterais presentes no Direito Administrativo implicam a revalorização da posição dos “ impropriamente chamados terceiros”, no âmbito do contencioso administrativo. Ao referir-se aos “contra - interessados” e a não definir de forma clara qual o seu papel no processo, o legislador relega tal intervenção para o lado passivo. O autor manifesta, assim, o seu desagrado pela ausência de tratamento, da posição dos “impropriamente chamados terceiros”, para além de não existir, ao nível dos processos de impugnação, uma regulação mais detalhada da sua participação. Parece-me que, actualmente, a redacção do art.57 carece de ser devidamente concretizacao pelo legislador.
Até aqui vimos a questão numa perspectiva de uma relação entre dois sujeitos, um de cada lado, contudo há que ter em conta, no contencioso administrativo actual, a existência de relações multilaterais e dessa forma permitir-se o chamamento a juízo de todos os titulares da relação material controvertida, para que possa haver coincidência entre relação material e relação processual.
Aquando da reforma do contencioso administrativo, o legislador apesar da sua tendencial e superior preocupação com as relações bilaterais, ter tido em conta as relações multilaterais e a necessidade de fazer intervir em juízo todos os sujeitos. Prevê-se, então, a possibilidade da ocorrência de situações de pluralidade de partes que correspondem às figuras gerais do litisconsórcio e da coligação.
Há litisconsórcio quando todos os pedidos são formulados por todas as partes (activo) ou contra todas as partes (passivo): há unicidade do pedido, assim como é unitária a relação jurídica substancial em litígio. Segundo o Prof. Vieira de Andrade, o art. 10/8 CPTA prevê mesmo um litisconsórcio necessário passivo nas pretensões dirigidas contra uma entidade pública, entre essa entidade e outra(s), cuja colaboração seja exigida pela satisfação de tais pretensões.
Quanto à coligação, esta existe quando cada um dos pedidos seja formulado por cada um dos autores (activa), ou contra cada um dos réus (passiva). Há então uma pluralidade de pedidos, logo uma pluralidade de relações materiais controvertidas, embora exista uma conexão entre si. O CPTA permite ainda a coligação de vários autores contra um ou vários demandados, assim como a conjugação de pedidos diferentes por um autor contra vários demandados, nos casos do art. 12º CPTA (e 30º CPC).
Enfim, apesar do contencioso administrativo ter na sua base e como sua função principal a tutela de interesses particulares (função subjectiva), há que ter cada vez mais em conta a propensão do contencioso administrativo para a sua função objectiva de defesa da legalidade e do interesse público. E ainda a ultrapassagem do paradigma das relações bilaterais entre administração e particulares; para uma progressiva multiplicação de interesses e relações multilaterais e com a consequência de o contencioso administrativo e a sua legislação se terem de adaptar, de forma a que haja coincidência entre os sujeitos da relação material controvertida e os sujeitos da relação processual (veja-se a possibilidade de litisconsórcio e de coligação, e do art. 48º CPTA que regula os chamados processos de massa, que são processos que envolvem uma multiplicidade de sujeitos, mas que dizem respeito à mesma relação jurídica material, e em que estão em causa idênticos fundamentos de facto e de direito).

Inês do Amaral-16643