Origem e Evolução do Contencioso Administrativo Moçambicano

1.O Nascimento da Jurisdição Administrativa em Moçambique (1869-1907).

A menção de um “Tribunal Administrativo” aparece pela primeira vez na história da Justiça Administrativa de Moçambique, na segunda Carta Orgânica das Colónias Portuguesas aprovada pelo Decreto de 1 de Dezembro de 1869, reformando a Administração Pública. O artigo 5 alínea 3 do texto supracitado dispõe: “Há também na Província um Tribunal Administrativo com o título de Conselho de Província”. Este último figura nas disposições que enumeram os órgãos “Junto ao Governador-geral”, entre os quais, além do Tribunal Administrativo pode destacar-se: “um Conselho do Governo” e “uma Junta Geral da Província”.

O Código Administrativo de 18 de Março de 1842 modifica em vários pontos o primeiro Código Administrativo Português promulgado pelo Decreto de 31 de Dezembro de 1836, fortemente influenciado pelo Decreto n.º 23, de 16 de Maio de 1832, que introduziu o sistema administrativo em Portugal. Este código da “Regeneração”, segundo a famosa afirmação de Marcello Caetano, devia permanecer até à Reforma Administrativa de 15 de Agosto de 1914, traduzido na “Lei Orgânica da Administração Civil das Províncias do Últramar”, a base jurídica fundamental, com o Decreto de 1 de Dezembro de 1869, da Organização Administrativa e Judiciária das Províncias do ultramar, em geral e, de Moçambique em particular, e isso, apesar da tentativa de modificação administrativa do regime das Províncias do Ultramar de 1881 e da continuidade do processo de modificação na metrópole”.

O artigo 76 do Decreto de 1 de Dezembro de 1869 vem assim redigido: “O código administrativo considera-se em vigor em todas as Províncias, com as modificações actualmente adaptadas em cada uma delas, e assim continuará provisoriamente em tudo quanto n’este decreto se não dispõe por differente modo”, é apenas uma ilustração do que se poderia classificar de “princípio de assimilação administrativa pragmática”.

A Província de Moçambique está dividida em “distritos, e cada distrito consta de um ou mais concelhos”. O representante do governo central é o governador com atribuições civis e militares. Em cada distrito, “ha um governador subalterno, excepto no da capital da província”. As competências do governador-geral são objecto de uma numeração exaustiva referindo-se sempre às competências codificadas pelo Código Administrativo de 1842 concernentes às atribuições do governador civil na metrópole. Além disso, o Decreto de 1 de Dezembro de 1869 estabelece uma hierarquia com primazia do decreto sobre o código que conserva um carácter supletivo.

O Conselho de Província compreende: o governador-geral (presidente), o secretário-geral do governo (secretário do conselho), o procurador da corôa e fazenda onde há relação”, dois vogaes, escolhidos pelo governador-geral” sobre proposta em lista tríplice feita pela junta geral 12. (…)
A justiça administrativa é exercida pelo Conselho de província, transposição da figura do Distrito da metrópole.

2. Emancipação Relativa da Jurisdição Administrativa (1907 -1924)

O Decreto de 23 de Maio de 1907 sobre a Reorganização administrativa da província de Moçambique, tem como ambição, em princípio, de ser o reflexo do “modelo francez, modificado no nosso meio portuguez”, segundo o relatório introdutório ao mesmo decreto. Nominativamente, o Estado de Africa Oriental toma-se “Província de Moçambique”, tendo por capital a cidade de Lourenço Marques. A província é territorialmente dividida em distritos que, por sua vez, se subdividem em “concelhos” idênticos das disposições do Decreto de I de Dezembro de 1869.

O Conselho de Província não podia ficar ao abrigo ou afastado da reforma da organização administrativa da Província. Se o texto do Decreto de 23 de Maio de 1907 conserva a instituição do Conselho de Província, mas enquanto tribunal, a sua composição encontra-se modificada e as suas atribuições alargados. Pode verificar-se as premissas de uma certa emancipação face à administração activa. Os acórdãos dos Tribunais Administrativos da Província são publicados no Boletim Oficial.

As disposições do Decreto do 23 de Maio de 1907, relativas às atribuições do Conselho de Província, inovam a vários títulos. Em primeiro lugar, sob o plano terrninológico, a menção Tribunal Administrativo desaparece de todas as disposições relativas ao estatuto do Conselho de Província. O termo “Tribunal Administrativo” só aparece no artigo 128.º do Decreto supracitado, determinando os actos que deverão necessariamente ser objecto de publicação no Boletim Oficial, nomeadamente os acórdãos dos Tribunais Administrativos da Província.

Além disso, o Conselho de Província funcionando como tribunal tem quatro áreas de competência entre as quais o Contencioso Administrativo não tem lugar singular; é uma das áreas de competência “ratione materiae” do Conselho de Província como tribunal.

No âmbito do contencioso administrativo entendido stricto sensu, o novo elemento que o texto regulamentar introduz é a instituição de um duplo grau de jurisdição. De facto, cabe ao Conselho de Província julgar em segunda instância todas as questões cujos conselhos de distritos conhecem como tribunais do contencioso administrativo em primeira instâncias. Estando destinado a permitir um novo exame dos litígios nascidos para os tribunais de distrito pelo Conselho de Provincia, o Decreto de 23 de Maio de 1907 coloca a regra do duplo grau da jurisdição. Além disso, o Conselho de Província é competente para apreciar, em primeira instância, as reclamações contra as deliberações dos conselhos de distritos.

A menção “Tribunal Administrativo” desaparece do texto legislativo para dar lugar a “um tribunal privativo” competente para julgar as questões do contencioso administrativo, fiscal e de contas. Este tribunal é composto por juízes dos tribunais de primeira ou segunda instância da colónia, pelo auditor fiscal e pelos membros não funcionários, eleitos pelos comerciantes, industrais, proprietários ou contribuintes maiores, ou escolhidos de entre eles ou de advogados pelo Conselho do Governo em número variável para cada colónia. No âmbito do contencioso relativo às questões aduaneiras, o empregado superior das alfândegas da colónia é membro do tribunal. Na sua formação de tribunal de contas, o director dos serviços do tesouro é membro da jurisdição. O Procurador da República ou o seu delegado representa o Ministério Público junto da mesma jurisdição.

O “tribunal privativo” é competente para conhecer as questões contenciosas, incluindo os recursos ou reclamações interpostas contra os actos ou decisões de algumas autoridades que sejam, com a excepção do governador da colónia”‘; as do contencioso dos impostos directos ou indirectos, incluindo o contencioso aduaneiro; as contas dos exactores da fazenda da colónia, exceptuando a do tesoureiro geral; as dos reponsáveis por material; as de corpos, corporacões e comissões administrativas; as das associações, estabelecimentos pios e de beneficência.

A publicação dos textos legislativos relativos, um à administração civil (Lei n.º 277), o outro à administração financeira das colónias (Lei n.º 278), dispensava de publicação as cartas orgânicas próprias a cada colónia. Os motivos invocados eram principalmente a suficiência dos textos legislativos publicados.

O processo emancipatório e estruturante da jurisdição administrativa em Moçambique continua. Em primeiro lugar ele manifesta-se no piano puramente formal. A Carta Orgânica de 1922 consagra, pela primeira vez, em um capítulo individualizado (Capítulo VI) a instituição do Tribunal Administrativo As disposições do Capítulo VI têm como objectivo racionalizar o funcionamento da instituição. A composição da jurisdição estabelecida pelo Decreto n.º 7: 030 de 16 de Outubro de 1920 não está modificada. O Tribunal Administrativo, Fiscal e de Contas compreende quatro secções (Secção do Contencioso Administrativo, Secção do Contencioso Fiscal, Secção do Contencioso Aduaneiro, Secção de Contas) com compotências bem definidas . O artigo 90 confirma as competências do Conselho Colonial para conhecer recursos interpostos contra as decisões do tribunal.

O artigo 7 do Regimento coloca o princípio fundamental de independência do Tribunal Administrativo em relação ao Poder executivo no âmbito das suas atribuições: “0 Tribunal Administrativo, Fiscal e de Contas é independente do Poder Executivo no desempenho das suas atribuições”.

Os acórdãos do Tribunal Administrativo produzem efeitos processuais definidos pelo Código do Processo Civil (CPC) onde o mais importante é a autoridade do caso julgado com o que isso implica no plano dos caracteres gerais concernentes às decisões ora qualificadas: “res juridicata pro veritate habetur. O carácter obrigatório concernente em princípio a tais decisões é expressamente mencionado nos seguintes termos: “A todas as autoridades e funcionários de qualquer categoria cumpre dar execução a esses acórdãos e bem assim às resoluções e despachos que, dentro da sua competência, o Tribunal proferir em processos sujeitos à sua apreciação ou julgamentos” (Artigo 7.º da Portaria n. 212 de 26 de Julho de 1922).

3. Perda da Identidade da Jurisdição Administrativa em Moçambique (1924 - 1926)

O Tribunal Administrativo da Província de Moçambique foi vítima das restrições orçamentais da metrópole.

As razões evocadas pelo Decreto n.º 9: 340, de 7 de Janeiro de 1924, que vai proceder à extinção momentânea das auditorias administrativas do continente e das ilhas adjacentes assim como do Supremo Tribunal Administrativo, são de duas ordens. A primeira, é de ordem económica, a segunda, mais preocupante, põe em causa a própria existência da jurisdição administrativa em Portugal.

A segunda razão evoca a falta de necessidade de tal ordem de jurisdição. Com efeito, mesmo se, do ponto de vista teórico, a jurisdição especializada é a resultante da dinâmica social, segundo o texto abaixo citado, “a jurisdição contenciosa administrativa nunca foi em Potugal uma organização especializada”. O contencioso não foi por assim dizer o monopólio de uma jurisdição especializada, instituída como tal. Com efeito, vários organismos, tribunais ou autoridades administrativas, eram chamadas a tomar conhecimento de questões de contencioso administrativo.

Este período de turbulências - cuja primeira etapa termina em 19 de Novembro de 1925 com o Decreto n.º 11: 250 sobre a revogação do Decreto n.º 9:340, que se estende ao Supremo Tribunal Administrativo e a todas as auditorias administrativas (a duração da extinção terá durado pouco mais de dois anos)” – para a qual foi levada a jurisdição administrativa, devia prosseguir na metrópole durante a primeira metade do século XX.

As consequências jurídicas do Decreto n.º 9: 340 de 7 de Janeiro de 1924, analisadas sob o ângulo da coerência da política jurídica do Governo central, manifesta-se através do Decreto n.º 11: 835, determinando que cessem em todas as colónias as funções dos Tribunais Administrativos, Fiscais e de Contas, passando as atribuições desses tribunais aos Conselhos de Finanças: “considerando que, sem prejuizo para o serviço e com notável economia para o Estado, há toda a vantagem de fundir os serviços a cargo dos Tribunais Administrativos, Fiscais e de Contas das Colónias e os Conselhos de Finanças num só tribunal para cada colónia, que pode figurar como nome deste último”. Contudo, deve salientar-se a vontade da Administração central metropolitana de reforçar o controlo financeiro nas províncias ultramarinas como testemunha a terceira ideia do Decreto n.º 11: 835: “Considerando, finalmente, que convém imprimir às funções do “visto ” um carácter tal que para todos os que as exerçam advenha uma mais ampla autonomia, e, consequentemente, uma mais profícua independência de acção”. Assim, “Cessam em todas as colónias as funções dos Tribunais Administrativos, Fiscais e de Contas…”.

O Decreto n.’º 11: 250 de 19 de Novembro de 1925 revoga o Decreto n.º 9: 340 e restaura assim as auditorias administrativas e o Supremo Tribunal Administrativo com uma redução de número de auditorias administrativas que existiam antes da adopção do Decreto n.º 9:340.

O controlo jurisdicional da acção administrativa pelo juiz judiciário foi ressentido como uma ingerência do Poder Judiciário nas funções do Poder Executivo que “rompeu a harmonia política dos Poderes do Estado”.

No que diz respeito à província de Moçambique é, num primeiro tempo, através do Decreto n.º 12: 421, de 2 de outubro de 1926, que aprova as novas bases orgânicas da administração colonial”, ou seja, três meses após o decreto que determinava a cessação das funções dos Tribunais Administrativos, Fiscais e de Contas nas colónias, que reaparece a instituição do “Tribunal Administrativo, Fiscal e de Contas “; num segundo tempo, a Carta Orgânica da colónia de Moçambique datada, de 4 de Outubro de 1926″ , precisará e completará as disposições relativas ao Tribunal Administrativo contidas no Decreto n.º 12: 421.

4.Restauração e Estabilidade da Jurisdição Administrativa em Moçambique (1926 - 1975)

Com a chegada ao poder, na metrópole, de Antônio de Oliveira Salazar, no início dos anos 30, vai começar a era de uma produção regulamentar intensiva que será perpetuada pelo seu sucessor Marcello Caetano.

Aqui, mencionar-se-á simplesmente a existência dos seus melhores florões que vão do Acto Colonial de 8 de Julho de 1930 até à Lei n.º 5/72, de 19 de Junho de 1972, relativa às bases sobre a revisão da Lei Orgânica do Ultramar, passando pela Constituição Política da República Portuguesa de 19 de Março de 1933, a Carta Orgânica do Império Colonial Português (COIP), a Reforma Administrativa Ultramarina (RAU), o Estatuto do Conselho do Império Colonial, o Estatuto do Conselho Ultramarino e os estatutos Político-Administrativos de cada uma das províncias, particularmente de Moçambique, de 15 de Dezembro de 1972.

A Carta Orgânica do Império Colonial Português (COICP) (Decreto-Lei 23.228) entra em vigor em 1 de Janeiro de 1934 e revoga as bases orgânicas da administração colonial aprovadas pelo Decreto n.º 15: 241, todas as cartas orgânicas das colónias e, de uma maneira geral, o conjunto da legislação expresso ou subentendido, contrárias às suas disposições (COICP, Artigo 11.º do Decreto n.º 23:228). Ela prossegue, amplificando “a completa unificação administrativa de cada colónia” (COICP, Artigo 221).

A Carta Orgânica aborda, por várias vezes, o estatuto e as competências dos Tribunais Administrativos das colónias. Algumas das suas disposições constituem, virtualmente, ainda hoje, por efeito combinado, por um lado, de uma produção jurídica consuetudinária, e por outro lado, do artigo 203 da Constituição Moçambicana de 1990, uma fonte de legalidade para o Tribunal Administrativo de Moçambique. É particularmente o caso das disposições relativas às competências do Tribunal Administrativo em matéria de “exame” e de “visto” dos contratos que deu lugar a uma jurisprudência abundante. Certos princípios estabelecidos pela Carta Orgânica continuam actuais como o da independência da jurisdição administrativa em relação ao Poder Executivo.

5.Consagração Não Expressa da Jurisdição Administrativa em Moçambique (1975 - 1990)

Moçambique torna-se independente no dia 25 de Junho de 1975. A primeira Constituição Moçambicana de 25 de Junho de 1975 institui uma democracia popular que tem como objectivos fundamentais “a edificação (… ) e a construção das bases material e ideológica da sociedade socialista”.

A Constituição não menciona formalmente a existência de uma jurisdição administrativa. Consagra um Capítulo IV do seu Título III relativo à Organização judiciária no qual não se faz nenhuma menção ao Tribunal Administrativo ou à jurisdição administrativa em geral. E no entanto, apesar deste silêncio, o Tribunal Administrativo, Fiscal e de Contas, herdado da organização judiciária colonial, ainda existe. Procedeu à sua extinção formal através do artigo 44 da Lei Orgânica do Tribunal Administrativo (Extinção do Tribunal): “É extinto o Tribunal Administrativo, Fiscal e de Contas de Moçambique “; o que supõe que este funcionava.

Nos primeiros dias da independência, o Tribunal Administrativo poderia aparecer como um orgão suspeito e inútil. Suspeito, pode sê-lo, e aparecerá como tal devido, por um lado, às suas origens - instituição do Estado colonizador-, e por outro lado, à origem dos seus membros. Inútil, por razões ligadas à natureza política do novo regime - trata-se de criar “um sistema judiciário de tipo novo ” para os responsáveis políticos do momento - e das suas incidências sobre a organização e o controlo da acção administrativa.

Nestas condições, o Tribunal Administrativo só poderia ser considerado um elemento perturbador desta nova escolha em matéria de política de controlo da acção administrativa ou financeira do Estado que se exerce principalmente através dos órgãos do Partido único.

6. Consagração Expressa e a Renovação da Jurisdição Administrativa Administrativa (1990…)

A Constituição de 30 de Novembro de 1990 “exprime o abandono da concepção socialista do Estado, funda uma ordem económica submetida às forças do mercado, proclama um Estado democrático e consagra o multipartidarismo e aumenta o catálogo dos direitos, deveres e liberdades fundamentais dos cidadãos. As transformações operadas são evidentemente visíveis na instalação de um novo estatuto do poder organizado à volta do princípio de separação dos poderes.

A constituição de 30 de Novembro de 1990 “constitucionaliza” o controlo de legalidade da acção administrativa através da instituição do Tribunal Administrativo: “O controlo da legalidade dos actos administrativos e a fiscalização da legalidade das despesas públicas cabe ao Tribunal Administrativo.

O seu estatuto constitucional é objecto de uma Secção III (Tribunal Administrativo) integrada no Capítulo VI consagrado aos Tribunais, que faz parte do Título III consagrado aos órgãos do Estado. O constituinte moçambicano fez prevalecer a tradição administrativista de Moçambique que, opondo-se a Estados, como Marrocos e Tunísia, conheceu praticamente sempre uma jurisdição administrativa. Por outras palavras, o constituinte moçambicano teve o cuidado de conciliar, por um lado, uma tradição administrativa afirmada e por outro lado, a existência de um controlo autónomo da actividade administrativa através de uma instituição não demasiado cara e adaptada às realidades e às necessidades do país.

O texto do artigo 173 da Constituição dedica-se exclusivamente a determinar o campo da competência do Tribunal Administrativo. Contudo, embora delimite o campo de acção, o artigo 173 coloca uma verdadeira definição do contencioso administrativo. Aliás deve ler-se o artigo 173 associando os artigos 81 e 82 da Constituição que tratam o direito, para cada cidadão, ao recurso contencioso.

O Tribunal Administrativo é o juíz natural das “acções” que têm por objecto litígios “emergentes das relações jurídicas administrativas” e dos “recursos” contenciosos interpostos das “decisões dos órgãos do Estado, dos seus respectivos titulares e agentes”. Além disso, o juíz supremo da Administração é também o juíz das contas do Estado.

Fonte:

Histórias de Moçambique, Newitt M.,Publicações Europa-América;
Textos do Prof. Doutor Gilles Cistac (Docente da Faculdade de Direito da Universidade Eduardo Mondlane);
http://www.ta.gov.mz

Dalila Baldé

Sub-1, 16571